中國老撾磨憨—磨丁經濟合作區（下稱合作區）位于云南省最南端，是我國與毗鄰國家共同建立的第二個跨境經濟合作區。2022年5月，昆明市正式托管磨憨鎮，合作區成為省會的組成部分，昆明成為全國唯一擁有“邊境線和邊境口岸”的省會城市。合作區的戰略定位和產業發展不僅關系到昆明區域性國際中心城市打造，更將對云南建設面向南亞東南亞輻射中心，以及促進東盟與中日韓（10+3）深度合作產生深遠影響，應進行深入研究、審慎謀劃。 一、對中老磨憨-磨丁經濟合作區發展的初步認識 合作區現有園區占地面積4.83平方公里，未來規劃擴展至21.69平方公里，發展空間較大。合作區位于中國云南省和老撾南塔省交界區域，是中老鐵路、昆曼國際大通道及老撾南北公路關鍵節點，是中國與中南半島的交通樞紐中心之一，也是中國與東盟國家經貿往來和經濟合作的重要交匯點。隨著“一帶一路”基礎設施的深化推進、東盟國家經濟的持續發展、昆明市實現對磨憨鎮的托管以及中國與東盟合作深度的加強，合作區樞紐地位和發展機遇更加凸顯，發展的想象空間進一步打開，成為昆明市發揮全省排頭兵和火車頭作用的重要抓手，云南省壯大資源經濟、口岸經濟、園區經濟的重要載體和“3815”戰略目標的重要支撐。 當前，合作區制定了“一核兩心三帶四區空間布局”“一年見成效、兩年有突破、三年大發展”“著力建設磨憨國際口岸城市”的發展戰略，有望改變三十余年的“末梢”地位獲得快速發展。2022年，合作區進出口貿易總量完成566.69萬噸，進出口貿易總額完成433.38億元人民幣。雖然現實不盡如人意，但從長遠看，合作區的發展機遇前所未有，發展實效將來源于更宏大的視界和針對實際的精準創新。 （一）時間角度：跳出存量看流量，超越流量聚增量 經過30多年的發展，合作區的存量積累不能令人滿意。昆明市托管磨憨后，合作區口岸建設加速提質，2022年底，商務部、國家發展改革委等8部門在全國增設的29個國家級進口貿易促進創新示范區中，合作區以進口東盟農產品、水果為特色成為云南省唯一入選的園區。目前，磨憨智慧口岸建設基本完成，出入公路口岸車輛由每天400輛次增至600輛次。轄區內注冊商貿企業達到400余家，各類物流報關公司近300家。中老鐵路開通運營以來累計發送旅客888萬人次，發送貨物1200萬噸，中老鐵路國際物流“黃金線路”作用日益凸顯。 這些流量帶來了什么、留下了什么、耦合了什么、培育了什么、還能生長出什么？物流量有沒有留下增值，能不能把更多合作區乃至磨憨、云南自己的產品運出去？人流量在轄區內消費了嗎，他們希望消費什么，合作區能提供什么更好的消費？ 聚焦產業層面，當前，可以借助全球產業鏈、供應鏈重構，利用合作區及其輻射區域勞動成本和資源成本較低的優勢，把合作區的發展嵌入到全球分工體系中。同時，可以將合作區進一步打造成為中國企業進入老撾、東盟的橋頭堡和總部基地，并將合作區的發展從以貿易為主到制造業為主再到高端服務業為主不斷升級。 （二）空間角度：跳出老撾看東盟，超越東盟達世界 對老撾而言，上一輪全球化浪潮沒有跟上，新一輪的發展則不能失去機會。從現狀來看，合作區磨丁經濟特區的建設面貌更加喜人，而磨憨口岸與之相比則差強人意。十年前云南建投集團與老撾萬象市政府共同投資建設萬象賽色塔綜合開發區，成為中國在老撾唯一國家級境外經貿合作區，也是老撾第一個國家級綜合開發區。合作區對老撾而言，是先行先試和外貿外資，帶動其他區域經濟發展的國門、自由港式綜合型特區，是老撾打造東盟“中央樞紐國”的先行區。 跳出老撾看東盟，2022年東盟GDP達到3.6萬億美元左右，在世界的地位穩步提升，有望在2030年前成為世界第四大經濟體。2009年以來中國穩居東盟第一大貿易伙伴，2020年東盟首次成為中國最大貿易伙伴，未來合作空間巨大。合作區則是面向東盟的前沿和支點。超越東盟，合作區還可以成為中國關注、影響全球市場的節點，在中美貿易戰背景下美國的諸多限制措施或可在這里探索解決的辦法。 聚焦產業層面，我們要做自己能做、能做強做大的產業，要與老撾一起謀劃更大的產業空間，要以東盟為著眼點和著力點發展優勢產業，也要通過合作區向世界輸送我們的創新產品和服務。 （三）功能角度：跳出口岸看產業，超越產業強功能 磨憨是國家一級口岸，在承擔國家政治、外交、科技、文化旅游和移民等方面港口功能，供往來人員、貨物和交通工具出入國（邊）境的通道功能外，應成為國家對外來往的門戶、國際貨物運輸的樞紐、國際物流節點。合作區作為國家跨境經濟合作區是享有出口加工區、保稅區、自由貿易區等優惠政策的次區域經濟合作區。但如果僅僅關注口岸，能看到的是通道；僅僅關注跨境合作區，能看到的是貿易和簡單加工。磨憨、合作區的成長、壯大、發展，還要承擔更大的職責和責任——磨憨、合作區可以成為一個體現國家戰略、落實國家政策、引導市場發展的平臺。 跳出口岸看產業，合作區不能僅僅是貨場、加工廠、免稅店，還應該是物流貿易的集成區、信息產業的應用區、金融產業的特色區、國際化產業的聚集區。 產業選擇的邏輯需要訴諸區域的功能定位。合作區的發展要跳出產業定位，看合作區在云南和老撾的地位，看磨憨在昆明、云南發展中的角色。要進行合作區的產業規劃，必須對合作區要發揮的功能有清晰的認識。 聚焦產業層面，口岸功能型產業是第一步選擇，合作區和口岸城市的功能性產業是提升選擇，而國際性、現代化口岸城市的功能選擇則是產業升級的直接指向。 （四）制度角度：跳出四區看政策，超越政策重落實 昆明市正式托管磨憨鎮后，合作區可以有效發揮自貿試驗區昆明片區、昆明經開區、昆明綜合保稅區、磨憨—磨丁經濟合作區“四區”政策疊加優勢，政策賦能的第一步是如何用好這些政策。跳出“四區”看政策，合作區不僅要用好用足國家、云南省已經賦予的產業、公共服務、通關便利化、投融資和金融財稅等扶持政策，還要把“四區”政策中的一些原則性、寬泛性政策予以細化落實執行，更要在現代化國際化口岸城市建設中根據發展需求積極向國家和省級申請支持政策，如搭建以人民幣計價的大宗商品現貨期貨市場等特色金融政策，與國內及東盟通過多種聯盟途徑構建物流國際服務一體化的物流發展政策等。 合作區政策的創新和應用最終要統一到國家整體的開放戰略上：堅持長期對外開放，在平等互利的基礎上不斷擴大和發展同各國的經濟、貿易、技術交流與合作。 聚焦產業層面，政策要支持產業基礎設施建設完善，要支持符合合作區定位的重點企業、重大項目落位，要支持構建區域產業生態和創新體系，要為合作區走出東盟、走向國際保駕護航。 二、對中老磨憨-磨丁經濟合作區戰略定位的思考 將云南建設成為我國面向南亞東南亞輻射中心，是以習近平同志為核心的黨中央賦予云南省委省政府的歷史使命和政治責任；發揮全省排頭兵和火車頭作用、打造區域性國際中心城市，是昆明市十四五乃至更長時期的指導思想和戰略任務；省委省政府、市委市政府高度重視合作區的建設發展，賦予合作區更大的改革發展自主權。合作區應抓住“國際大循環、國際國內雙循環”的戰略機遇和關鍵環節，充分利用國際國內“兩種資源”，口岸合作特色開放“雙管齊下”，制度創新科技創新“雙輪驅動”，構建符合自身發展需求的功能體系，把合作區打造成現代化溝通的大樞紐、國際化合作的大平臺、高質量發展的大基地，建設磨憨成為具有全球影響力的國際口岸都市，為昆明建成區域性國際中心城市、云南建成我國面向南亞東南亞輻射中心提供重要支撐。 （一）構筑“大樞紐” 第一，合作區是中老鐵路、昆曼國際大通道及老撾南北公路關鍵節點，是中國與中南半島、東盟的交通中心，是名副其實的“交通樞紐”。 第二，東盟在世界經濟版圖中的地位越來越凸顯，是全球產業鏈、供應鏈重組的重要區域。如果加上中日韓，“10+3”就是世界最強、最有增長性且最有潛力的經濟體，合作區是中國與東盟國家經貿往來和經濟合作的重要交匯點，有望打造新的“經濟樞紐”。 第三，東盟在國際舞臺的重要性與日俱增，是“一帶一路”的戰略支點，合作區處于東盟與中國的中心，可以成為中國和東盟進一步溝通外部的紐帶和中轉站。 （二）打造“大平臺” 第一，合作區背靠資源豐富的云南，可以聯動世界構建特色大宗商品交易市場，配套發展儲備、中轉、物流等功能，建設展示系統、信息系統、比價系統、交易系統等，共同構建“貨物交易平臺”。 第二，合作區可以合理借勢東盟數字經濟的快速發展，推動數據備份、數據分析、數據決策、安全評估等數據服務業務，打造面向南亞東南亞的數據中心，建設南亞東南亞乃至更大范圍規模化數據市場，創新推出“數據交易平臺”。 第三，合作區的“大通道”必然帶來“大流量”，引導建立國際標準倉儲物流、交易所指定交割倉庫，推動設立期貨交易所；合理推動國際結算發展試點離岸金融，推動國際貿易票據單證中心建設等；不斷發展國際化口岸城市特色金融，持續打造“金融平臺”。 第四，推動“云計算”“移動互聯”“物聯網”“大數據”“工業互聯網”“人工智能”等對合作區各項建設的賦能；促進交易過程的電子化、金融系統的線上數字化；引導高科技產業發展；圍繞業務鏈、產業鏈部署創新鏈，針對性設立各級創新平臺和 “雙創”平臺，迭代發展“創新平臺”。 （三）建設“大基地” 第一，大通道帶來大物流。2022年合作區進出口貿易總量完成566.69萬噸，中老鐵路開通運營以來累計發送貨物1200萬噸，大物流的態勢已經開始顯現。隨著磨憨、磨丁雙方的建設，物的“流”將進一步增大，有效支撐合作區建設世界一流的“物流基地”。 第二，大物流促進大貿易。貨物來了，合作區及企業等市場主體還要合理應對國際市場競爭加劇、處理人民幣升值壓力等，構建起高效率“貿易基地”。 第三，大貿易激活大制造。合作區的產業尤其是制造業還非常弱小，應利用“大貿易”反向激活合作區及周邊的制造業發展，因時應勢建設“制造基地”。 第四，大制造發育大科創。合作區不能滿足于一般制造產業的發展，而要通過制造業的積累反向拉動科技創新，形成“一般制造—科技研發—先進制造—科技創新—高端制造”的良性循環，同時逐步建設“科創基地”。 第五，大流量沉淀大消費。為大物流、大貿易、大制造、大科創人群提供優質的生產生活生態服務，為旅游、康養人群提供健、養、醫等服務，高水平規劃建設合作區“消費基地”。 三、對中老磨憨-磨丁經濟合作區產業選擇的考量 合作區的產業選擇，在云南建設我國面向南亞東南亞輻射中心、昆明打造區域性國際中心城市戰略目標下，在當前云南、昆明“大抓產業、主攻工業”的發展背景下，在合作區自身功能定位和現實基礎下，需要“有原則、分周期、找突破”確定不同時期的產業體系和主導產業。 （一）產業選擇原則 合作區的產業選擇除符合一般產業選擇規律外，還應遵循以下幾條。 第一，主導產業與昆明的主導產業協調。昆明市重點發展的八大千億級產業集群應成為合作區產業選擇的重要考量。 第二，高端產業符合當前主流技術方向。材料技術、信息技術、生物（生命）技術、能源技術對人類社會發展將產生持久而深刻的影響。合作區的高端產業選擇應合理依托這四個相關技術領域進行選擇。 第三，基礎產業應與昆明、老撾的資源和基礎匹配。合作區產業選擇需要合理考慮與老撾資源基礎的適當協調。 第四，特色產業體現合作區的特色功能。 （二）產業選擇周期 考慮合作區發展的基礎和要求，其功能的提升和產業的發展必然具有很強的時序性。 第一，近期。合作區處于基礎建設階段，應選擇與口岸功能密切相關的產業作為主導產業，如物流業、貿易業，輔以電子結算、旅游康養等產業。 第二，近中期。合作區處于形成一定發展基礎、需要拉大發展骨架、形成發展張力的階段，應選擇與發展基礎有延續性、能根植、有規模效應、有一定技術含量的產業作為主導產業，如加工制造業、數字經濟業，輔以研發、設計等產業，并對原有產業進行迭代升級。 第三，中遠期。合作區發展基礎更加扎實、產業形成初步體系、城市拉開骨架基礎、服務需求升級，應選擇創新賦能型、消費集聚型產業增補為主導產業，如特色金融業、大健康產業等，輔以城市保障型產業，并對原有產業迭代升級。 四、對中老磨憨-磨丁合作區重點工業的初步選擇 “大抓產業、主攻工業”是省、市戰略部署，合作區的工業發展要立足發展實際，應主要呼應“數據交易平臺、創新平臺”“制造基地、科創基地、消費基地”功能建設，可從以下產業類別中擇優重點發展。 （一）五大重點工業選擇 第一，健康制造業。主要包括化藥（化學創新藥、化學仿制藥等）、中藥（中藥材、中藥飲片、中成藥等）、生物制品（抗體、疫苗、血液制品、蛋白、細胞與基因治療、糖工程、新型酶制劑等）、醫療器械（醫療設備、家庭保健器材、家庭醫療康復設備、家庭護理設備等）、植物提取物（甙、酸、多酚、多糖、萜類、黃酮、生物堿等）、健康食品（保健食品、中藥保健品、健康日化品、特醫食品、特膳食品等）。建議可將化學仿制藥（前期可聚焦特色原料藥、中間體等）、家用醫療器械、健康食品作為近期重點布局發展，通過體系化、創新化、集群化不斷迭代升級，提高產業競爭能力。根據醫療、醫美、康養等的聚集推動專業藥物、手術器械、醫療設備等的發展。 第二，信息家電制造業。主要包括計算機Computer（計算機整機、計算機零部件、計算機外圍設備、工業控制計算機及系統、信息安全設備等）、通信Communication類電子產品（電話、光端機、服務器、網卡、避雷器、天線等）、消費類電子產品 Consumer Electronics（智能手機、電視機、游戲機、影碟機收音機、可穿戴電子產品等）、新家電（有信息控制功能的制冷電器、空調器、清潔電器、廚房電器、電暖器具、整容保健電器等）。建議可將“3C”作為近期重點布局發展方向。 第三，大數據產業。主要包括數據中心、IT基礎設施、數據源、數據管理、數據分析、數據平臺（分享、分析、租售等）、數據應用（智能交通、智慧醫療、智能物流、智能電網、數據的部門應用等）。謀劃建設“10+1”功能性人工智能算力中心、邊緣數據中心、行業級大數據中心、重點細分領域數據加工及應用。建議可將“探索面向南亞東南亞的離岸數據中心和離岸數據服務外包模式、構建大規模數據市場”作為近期規劃、布局、發展重點。 第四，紡織服裝產業。主要發展服裝加工（西服、西褲、襯衫、夾克、時尚服裝、休閑服裝、運動服裝、職業裝等）、鞋帽加工（生活鞋、運動鞋、旅游鞋、增高鞋、各式襪子、風雪帽、雨帽、太陽帽、防塵帽、工作帽、旅游帽等）、特色繭絲綢精深加工（生絲、絲綢面料、絲綢服裝、絲巾、蠶絲用品等）。 （二）構建兩大產業集群 第一，構建大健康集群。主要包括綠色食品、健康食品、運動服裝、健康穿戴、保健品、藥品、醫療器械等制造業和醫療醫美服務、康養服務等二三產結合產業。 第二，大信息集群。主要包括電子信息制造業、數據集成應用業、信息服務業等。 作者：路偉 丁偉 王娟
