預(yù)算評(píng)審是指各級(jí)財(cái)政部門對(duì)部門預(yù)算項(xiàng)目資金需求、支出標(biāo)準(zhǔn)等開展的評(píng)審活動(dòng)，是預(yù)算編制、預(yù)算績(jī)效管理等工作的技術(shù)支撐。結(jié)合我公司近年來承擔(dān)的國(guó)家及北京市一系列預(yù)算評(píng)審工作任務(wù)情況，我們對(duì)持續(xù)優(yōu)化完善預(yù)算管理工作，高質(zhì)量開展預(yù)算評(píng)審提出幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。 一、預(yù)算管理的發(fā)展 2000年以前，我國(guó)實(shí)行傳統(tǒng)功能預(yù)算，即在編制預(yù)算時(shí)，不以預(yù)算部門作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)政府職能和經(jīng)費(fèi)性質(zhì)對(duì)開支加以分類編制。經(jīng)過15年的發(fā)展，我國(guó)建立了部門預(yù)算基本制度框架，推行“一個(gè)部門一本預(yù)算”，構(gòu)建出以定員定額為核心的基本支出管理體系和以項(xiàng)目庫(kù)為核心的項(xiàng)目支出管理體系，形成了“二上二下”部門預(yù)算編制流程。2015年至2021年，隨著《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的修訂頒發(fā)、《深化財(cái)稅體制改革總方案》和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》的實(shí)行，績(jī)效管理、預(yù)算評(píng)審、預(yù)算監(jiān)管逐步嵌入各級(jí)部門的預(yù)算編制流程。2021年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中明確了進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革的總目標(biāo)和具體任務(wù)；此后，黨的二十大提出要健全現(xiàn)代預(yù)算制度，開啟了現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的新征程；2023年11月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<預(yù)算評(píng)審管理暫行辦法>的通知》（財(cái)預(yù)〔2023〕95號(hào)），旨在進(jìn)一步科學(xué)、規(guī)范地指導(dǎo)中央及地方各部門開展預(yù)算評(píng)審，全面提升中央部門預(yù)算管理水平。 二、預(yù)算評(píng)審的原則及方法 預(yù)算評(píng)審項(xiàng)目涉及的類型廣泛、專業(yè)較多、內(nèi)容豐富，根據(jù)項(xiàng)目所屬類型，應(yīng)遵循基本的原則和采取恰當(dāng)?shù)姆椒ā?/p>
根據(jù)最新出臺(tái)的《預(yù)算評(píng)審管理暫行辦法》相關(guān)要求，財(cái)政部門作為預(yù)算評(píng)審的主體，在開展預(yù)算評(píng)審工作時(shí)應(yīng)遵循四大原則：一是依法依規(guī)。依據(jù)法律法規(guī)、政策文件、預(yù)算管理制度等開展預(yù)算評(píng)審，規(guī)范評(píng)審行為。二是科學(xué)合理。統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力可能，科學(xué)合理分析、評(píng)定項(xiàng)目實(shí)施必要性、可行性，分析資金需求方案合理性。三是客觀公正。推進(jìn)預(yù)算評(píng)審程序化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，公平、公正開展評(píng)審工作。四是績(jī)效導(dǎo)向。落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理有關(guān)要求，與事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理等有效銜接，落實(shí)過緊日子要求，合理配置資源，提高資金使用效益。 在開展具體評(píng)審工作時(shí)，一是要?dú)w口管理，厘清邊界。部門預(yù)算項(xiàng)目管理的核心是分級(jí)分類管理，將部門的具體項(xiàng)目按照部門職責(zé)、行業(yè)或領(lǐng)域規(guī)劃、項(xiàng)目?jī)?nèi)容等進(jìn)行歸集，形成若干邊界相對(duì)清晰、實(shí)施內(nèi)容相對(duì)穩(wěn)定的支出項(xiàng)目，便于管理和監(jiān)控。二是要關(guān)注整體，突出重點(diǎn)。以中央部門預(yù)算評(píng)審為例，隨著預(yù)算評(píng)審逐漸由單個(gè)項(xiàng)目評(píng)審轉(zhuǎn)變?yōu)橐活愴?xiàng)目評(píng)審，評(píng)審范圍涵蓋中央部門的二級(jí)子項(xiàng)，有的甚至直接對(duì)一級(jí)項(xiàng)目開展評(píng)審，通常此類項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)單位及項(xiàng)目均較多，需按單位性質(zhì)分類，將相同級(jí)次和業(yè)務(wù)職能的單位歸類，統(tǒng)籌全局，再根據(jù)申報(bào)金額和項(xiàng)目特點(diǎn)等因素采取重點(diǎn)抽樣的方式評(píng)審。三是要適度追溯，合理分析。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)延續(xù)性項(xiàng)目以前年度預(yù)算執(zhí)行情況及實(shí)施效果的梳理分析，評(píng)審過程中應(yīng)充分借鑒以往年度執(zhí)行情況及存在問題，為預(yù)算評(píng)審提供參考。 三、高質(zhì)量開展預(yù)算評(píng)審的建議 當(dāng)前和今后一段時(shí)期，我國(guó)財(cái)政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，加之隨著改革的逐步深入，預(yù)算績(jī)效管理中一些深層次問題逐步暴露出來，如預(yù)算統(tǒng)籌力度不足、預(yù)算約束不夠有力、資源配置效率有待提高等，影響了財(cái)政資源統(tǒng)籌和可持續(xù)性，迫切需要進(jìn)一步規(guī)范管理、強(qiáng)化監(jiān)督、盤活存量、提升效率。 （一）充分做好評(píng)審準(zhǔn)備工作 在開展評(píng)審工作前，應(yīng)廣泛借助各個(gè)渠道，充分收集項(xiàng)目資料并盡快掌握項(xiàng)目信息。包括有關(guān)的政策制度文件、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、部門經(jīng)費(fèi)渠道與職能劃分、項(xiàng)目設(shè)置整體情況、機(jī)構(gòu)設(shè)置和具體分工情況等。同時(shí)，做好與項(xiàng)目單位的接洽工作，及時(shí)聯(lián)系項(xiàng)目的相關(guān)方，明確表達(dá)評(píng)審意圖和需要配合完成的工作。 （二）準(zhǔn)確把握評(píng)審要點(diǎn) 首先，預(yù)算評(píng)審的重點(diǎn)之一，就是關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、可行性、完整性，尤其對(duì)于新增項(xiàng)目，是否能“站得住腳”應(yīng)作為評(píng)審最先關(guān)注的事項(xiàng)。立項(xiàng)必要性重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)是否充分，實(shí)施內(nèi)容是否與國(guó)家有關(guān)重大決策部署、法律法規(guī)和有關(guān)行業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃相符；是否屬于部門職責(zé)范疇之內(nèi)；與其他項(xiàng)目是否存在交叉重復(fù)、邊界不清等。項(xiàng)目可行性主要評(píng)審項(xiàng)目實(shí)施方案是否具體可操作、任務(wù)是否明確、實(shí)施條件是否具備，項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模與計(jì)劃方案、目標(biāo)任務(wù)是否匹配等。項(xiàng)目完整性關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)相關(guān)程序是否完備，內(nèi)容范圍、目標(biāo)任務(wù)、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是否清晰明確，預(yù)算申報(bào)材料及相關(guān)依據(jù)資料是否齊全。 其次，預(yù)算評(píng)審最關(guān)鍵的就是審“數(shù)”，也就是項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)的合規(guī)性、合理性、經(jīng)濟(jì)性。合規(guī)性，一般關(guān)注項(xiàng)目申報(bào)內(nèi)容是否符合相關(guān)法律法規(guī)的要求。合理性，一方面評(píng)審項(xiàng)目是否與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、本級(jí)財(cái)力水平相適應(yīng)，是否屬于本級(jí)支出責(zé)任，另一方面評(píng)審預(yù)算需求是否科學(xué)合理，支出內(nèi)容是否真實(shí)，重點(diǎn)核實(shí)預(yù)算編制規(guī)則和測(cè)算過程的科學(xué)性合理性，同時(shí)通過單位職責(zé)相同的單位橫向?qū)Ρ?，關(guān)注預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)化。經(jīng)濟(jì)性，主要評(píng)審項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)測(cè)算依據(jù)是否充分、方法是否得當(dāng)，實(shí)施方案是否落實(shí)“過緊日子”要求，是否精打細(xì)算。 此外，隨著預(yù)算與績(jī)效二者持續(xù)深入融合，為轉(zhuǎn)變預(yù)算績(jī)效目標(biāo)“重申報(bào)、輕審核”的管理方式，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制規(guī)范性，夯實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理基礎(chǔ)，預(yù)算評(píng)審還需對(duì)績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)開展實(shí)質(zhì)性審核。主要是在審核績(jī)效目標(biāo)形式完整性的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)績(jī)效目標(biāo)內(nèi)容相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性的審核，重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效指標(biāo)與支出內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性、績(jī)效指標(biāo)值與預(yù)算資金規(guī)模的匹配性、績(jī)效指標(biāo)能否反映項(xiàng)目核心產(chǎn)出和效果等，以便更好地指導(dǎo)部門不斷完善績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)，提升績(jī)效目標(biāo)編制水平。 （三）切實(shí)提高評(píng)審報(bào)告質(zhì)量 評(píng)審報(bào)告是整個(gè)評(píng)審工作的最終體現(xiàn)，應(yīng)確保認(rèn)真撰寫、思路清晰、定位精準(zhǔn)、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、報(bào)告詳實(shí)。一是項(xiàng)目概況簡(jiǎn)明扼要，項(xiàng)目立項(xiàng)背景、管理組織流程和項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容全面。二是針對(duì)項(xiàng)目實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行完整性、可行性和必要性描述，體現(xiàn)層次性，內(nèi)容要豐富詳實(shí)。三是對(duì)于涉及較大預(yù)算金額調(diào)整的工作內(nèi)容，要詳細(xì)完整地說明原因。預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)是報(bào)告的核心內(nèi)容，應(yīng)在合理歸類的基礎(chǔ)上進(jìn)行準(zhǔn)確描述，做到調(diào)整內(nèi)容清晰、原因明確、依據(jù)充分、邏輯清楚。四是進(jìn)一步提高“問題和建議”部分的政策站位，對(duì)預(yù)算編制等問題的描述要力求準(zhǔn)確，注重問題與評(píng)審結(jié)論的呼應(yīng)，建議需要有針對(duì)性和可操作性。 總而言之，預(yù)算編制是預(yù)算績(jī)效管理工作的第一步，是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范預(yù)算編制、強(qiáng)化預(yù)算評(píng)審，有助于把好預(yù)算績(jī)效管理關(guān)口，充分發(fā)揮評(píng)審導(dǎo)向作用。 作者：耿振花、鄧宇君
